Ironi Uji Materi UU Keuangan Negara

Alamsyah Saragih

mk1Uji Materi yang diajukan Forum Hukum BUMN dan rekan-rekan terhadap UU Keuangan Negara dan UU BPK telah mengundang kontroversi. Uji materi dilakukan terhadap pasal yang mengatur tentang―kekayaan negara yang dipisahkan dalam UU Keuangan Negara dan pasal yang mengatur tentang―kewenangan BPK untuk melakukan pemeriksaan keuangan terhadap kekayaan negara yang dipisahkan tersebut.

Pemohon uji materi berpendapat bahwa semua frasa mengenai kekayaan negara yang dipisahkan pada BUMN/D di UU Keuangan Negara bertentangan dengan Konstitusi sehingga  tidak memiliki keuatan hukum. Oleh karena itu, kewenangan BPK untuk mengaudit BUMN/D juga tidak berkekuatan hukum dan bertentangan dengan norma kepastian hukum yang dijamin oleh Konstitusi.

Mengapa inisiatif uji materi tersebut meresahkan? Hal ini disebabkan oleh Pemohon uji materi mendasarkan argumennya pada dua hal: tafsir sempit atas sistem Keuangan Negara dan doktrin korporasi klasik. Kedua hal ini, jika gagal dicerna oleh hakim konstitusi yang menangani perkara, diperkirakan akan menghasilkan putusan positifistik yang keliru dan berpotensi menimbulkan efek domino luar biasa dalam sistem keuangan negara kita. Kita akan melangkah mundur terlalu jauh.

Tafsir Sempit Sistem Keuangan Negara

Pasal 23 ayat (1) UUD 1945 menyatakan bahwa ‘APBN sebagai wujud’ dari ‘pengelolaan keuangan negara’. Pemohon uji materi berpendapat bahwa dengan demikian APBN wujud keuangan negara satu-satunya adalah APBN.

“Berdasarkan ketentuan tersebut diatas, jelas bahwa ruang lingkup keuangan Negara yang dikehendaki oleh UUD 1945 melalui Pasal 23 (1) UUD 1945 adalah sebatas yang terwujud dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara”

Untuk menyesuaikan diri dengan tuntutan zaman, amandemen UUD 1945 pasal 23 telah dilakukan pada periode awal reformasi. Reformasi membawa dua implikasi terhadap pengelolaan keuangan negara. Pertama, diterapkannya sistem pengelolaan keuangan negara dengan menerapkan standar dan norma akuntansi. Kedua, diperlukan pengaturan secara khusus untuk pengelolaannya yang dikenal dengan UU Keuangan Negara.

Dengan demikian wujud keuangan negara bukan hanya APBN. APBN merupakan sistem pengelolaan pendapatan dan belanja. Ia merupakan satu dari tiga bagian dari sistem pengelolaan keuangan negara. Dua bagian lain adalah pengelolaan arus kas, dan pengelolaan kekayaan dan kewajiban yang dicatat dalam neraca. Kecuali jika Pemohon uji materi ingin menisbikan norma akuntansi yang telah mengikat seluruh sistem pengelolaan keuangan di seluruh penjuru dunia.

Majelis hakim konstitusi harus hati-hati dalam melihat tafsir gramatikal Pemohon uji materi terhadap pasal 23 ayat (1) UUD 1945 yang memaknai keuangan negara secara sempit ini. Kalimat ‘APBN sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara’ berbeda maknanya dengan ‘Keuangan negara adalah APBN’, sebagaimana yang ada dalam benak para Pemohon uji materi. Jika ini dibenarkan maka tak ada gunanya kita mengamandemen UUD 1945 pasal 23.

Fatwa Prematur MA

Kedua, adalah tafsir sesat terhadap fatwa Mahkamah Agung (MA) mengenai kekayaan negara yang dipisahkan. MA beralasan bahwa UU BUMN bersifat khusus terhadap UU Keuangan Negara. Dengan demikian, pembinaan kekayaan negara yang dipisahkan tidak melalui sistem APBN tapi mengikuti prinsip-prinsip ‘pengelolaan perusahaan yang sehat’ sebagaimana diatur oleh UU BUMN. Oleh karenanya MA berpendapat: “ketentuan mengenai kekayaan negara yang dipisahkan pada perusahaan negara dinyatakan tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat.”

Fatwa MA sesungguhnya bertujuan untuk mempertegas mengenai status piutang negara yang muncul dari pengelolaan proses bisnis di BUMN. Dalam sistem keuangan piutang adalah kekayaan. Apakah piutang tersebut merupakan kekayaan negara? Piutang tersebut diciptakan oleh proses bisnis BUMN sebagai korporasi, bukan oleh negara sebagai pemegang saham. Oleh karenanya, MA harus secara tegas menyatakan bahwa piutang negara bukan merupakan kekayaan negara yang dipisahkan. Dengan demikian penagihan bukan merupakan kewenangan Negara sebagai pemegang saham, dan sepenuhnya merupakan kewenangan BUMN sebagai korporasi.

Amat disayangkan pada fatwa tersebut tidak terlihat upaya awal untuk mendudukkan terlebih dahulu hubungan antara definisi Keuangan Negara berdasarkan norma akuntansi yang telah lazim berlaku dalam konteks amamdemen UUD 1945 pasal 23. Kekayaan negara yang dipisahkan, sebagai bagian dari sistem keuangan negara akhirnya tidak mendapatkan batasan definisi yang tajam.

Akan jauh lebih konkrit misalnya jika MA menyatakan bahwa: untuk BUMN ketentuan mengenai kekayaan negara yang dipisahkan pada pasal 2 UU Keuangan negara tersebut hanya berlaku sebatas pencatatan nilai penyertaan dan nilai penerimaan dari penyertaan tersebut. Oleh karenanya, kewenangan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan untuk BUMN adalah sebatas kewenangan pengelolaan portofolio Pemerintah pada BUMN. Jika MA ragu untuk menyimpulkan demikian seharusnya tidak menerbitkan fatwa dengan kesimpulan prematur sebagaimana yang telah terjadi.

Kegagalan Doktrin Korporasi Klasik

Sejumlah ahli hukum telah melangkah jauh dengan menafsirkan ‘kekayaan negara yang dipisahkan’ sebagai ‘dipisahkan dari kekayaan negara’. Implikasi dari tafsir ini salah satunya adalah ‘penyertaan negara dalam BUMN Persero telah dipisahkan dari kekayaan negara’ (Erman Radjagukguk, 2012). [1]

Wujud fisik kekayaan negara pada BUMN tidak lebih dari lembar-lembar saham sebagai penyertaan yang ditukarkan dengan sejumlah uang yang disetor sebagai modal. Semua aktivitas penciptaan aset yang ditimbulkan melalui pemanfaatan uang tersebut oleh manajemen perusahaan bukan lagi kekayaan negara, melainkan kekayaan BUMN sebagai Badan Hukum (Persero) yang telah dipisahkan dari pemilik saham alias negara.

Pemohon uji materi mengutarakan pendapat Prof. Arifin Soeria Atmadja untuk menegaskan bahwa imunitas hukum publik tak dapat diterapkan terhadap pengelolaan aset BUMN. Arifin menyatakan:

Namun, ketika negara menyampaikan kehendaknya (wilsvorming) mendirikan BUMN/Persero di hadapan notaris maka seketika itu pula negara menundukkan dirinya secara sukarela dan diam-diam pada Hukum Perdata, dan kedudukan yuridis negara adalah sebagai subjek hukum perdata biasa dan kehilangan imunitas publiknya. Negara sebagai pemegang saham sama kedudukan hukumnya dengan anggota masyarakat biasa pemegang saham lainnya (hubungan horizontal).

Pendapat ini mencerminkan argumen yang sempurna mewakili aliran korporasi klasik. Pendekatan klasik telah melahirkan suatu teori kontrak (contractarian theory) murni dalam badan hukum korporasi yang bersandar pada prinsip kebebasan berkontrak. Dalam teori ini, hubungan antara pemegang saham dengan manajemen perusahan didasarkan dalam bentuk hubungan kontraktual. Termasuk juga manajemen dapat mewakili perusahaan untuk melakukan hubungan kontraktual dengan pihak lain, kreditor misalnya.

Teori kontrak murni ini dinilai memiliki kelemahan karena bersandar pada asumsi pasar persaingan sempurna yang tak mungkin dipenuhi dalam kenyataan. Selain itu dominasi manajemen menyebabkan pemilik saham terposisikan sebagai penerima sisa dari arus kas yang berjalan. Bersamaan dengan krisis besar di tahun 1930an, pendekatan ini telah menuai kritik karena para pengelola (board of director, misalnya) memiliki posisi tawar dominan terhadap pemegang saham, kendati mereka melakukan kesalahan (tort). Pada akhirnya yang dirugikan bukan hanya pemilik saham, tapi juga para pekerja dan masyarakat yang terkait dengan fungsi bisinis perusahaan. Termasuk diantaranya para pemegang saham minoritas.

Sebagai koreksi atas teori kontrak ini, sejumlah ahli hukum dan ekonomi organisasional mulai mengalihkan perhatian pada pasar yang tak sempurna. Mereka menawarkan penerapan kontrak korporasi dan pengaturan melalui hukum korporasi (Easterbrook dan Fischel; 1991 )[2]. Dengan demikian semua hubungan kontraktual tersebut juga harus tunduk pada hukum publik yang mengatur tentang korporasi (corporate law). Negara mulai mengatur dan menetapkan pembatasan-pembatasan terhadap pengelola pada korporasi (Clark; 1986).[3]

Pendekatan tanggung jawab sosial korporasi akhirnya bermunculan. Koporasi mulai dilihat sebagai sebagai individu juga memiliki tanggung jawab sosial. Teori kejahatan korporasi  di kemudian hari diberlakukan sebagai upaya untuk mengatasi dominasi manajemen dalam teori kontrak klasik, meskipun mengundang banyak perdebatan.

Kelompok ekonomi organisasional dan institusionalis memperkenalkan apa yang dikenal dengan pendekatan corporate governance. Dalam kenyataan, corporate governence diterapkan melalui suatu pendekatan tanpa komitmen kontraktual untuk menjaga keberlangsungannya (Klausner, 2006).[4]

Terakhir, pendekatan ini telah membawa penerapan teori stakeholders dalam korporasi. Format yang diterapkan akan berbeda satu sama lain tergantung pada muatan ideologi. Doktrin korporasi klasik melalui penerapan teori kontrak murni mereka akhitnya menemui ajal dan sejarahnya diabadikan dalam arsip-arsip statis notaris dan bangku-bangku kuliah pengantar hukum perdata.

Penerapan hukum korporasi juga mengalami perubahan seiring dengan dialektika antara aliran yang mengutamakan pemegang saham (shareholders primacy)[5] dan yang mendukung otonomi manajemen. Perubahan-perubahan ini juga mempengaruhi hakim dalam memutus perkara. Di sisi lain putusan-putusan di pengadilan yang mengalami perubahan juga telah mempengaruhi perkembangan teori hukum korporasi.[6]

Pada tahun 1919, dalam kasus Ford Motor Co., [7] pengadilan telah mengalahkan Henry Ford. Inisiatifnya untuk menerapkan tanggung jawab sosial korporasi (penyediaan rumah untuk karyawan, kegiatan karitatif, dll.) telah menyebabkan Dodges sebagai pemegang saham minoritas merasa dirugikan.  Dodges lebih menginginkan keuntungan jangka pendek melalui efisiensi.

Tujuh puluh tahun kemudian 1989, dalam kasus Times,[8] putusan hakim meruntuhkan teori pengutamaan pemegang saham konvensional. Upaya manajemen untuk menolak pengambilalihan Times oleh Paramount Communications yang menawarkan harga lebih tinggi di atas Warner Communications telah dikabulkan hakim. Manajemen beralasan keberlangsungan budaya perusahaan yang telah dibangun oleh Times lebih terjamin jika Warner yang dimenangkan.

Untuk kedua kali, setelah krisis 1930, teori pemisahan aset yang dianut doktrin korporasi klasik terbukti invalid. Ekses negatif dari dominasi manajemen yang terkandung di dalamnya telah lahir kembali pada saat krisis keuangan melanda Amerika Serikat baru-baru ini. Warga Amerika Serikat sangat marah menyaksikan perilaku ‘tak tahu diri’ para eksekutif perusahaan penerima dana bailout. Para eksekutif korporasi penerima dana bailout justru menaikkan gaji mereka ketika krisis keuangan melanda Amerika Serikat dan banyak orang kehilangan pekerjaan. Ketidakberdayaan yuridis ini akhirnya melahirkan kemarahan yang diungkapkan dengan demonstrasi besar-besaran menuntut pembubaran bursa saham Wall Street.

Pemaknaan terhadap hukum korporasi yang semula didominasi cara pandang privat mulai bergeser menjadi bersifat lebih publik. Pertanyaannya kemudian, bagaimana pengaruh hal ini terhadap Badan Usaha Milik Negara? Apakah negara sebagai pemilik saham mayoritas akan kehilangan kewenangannya untuk mensupervisi dan mengontrol manajemen? Apakah lembaga audit negara tetap digunakan untuk melaksanakan kewenangan tersebut?

BPK dan BUMN: Belajar Dari Beberapa Negara

Rejim neoklasik beranggapan negara tak patut berbisnis, kecuali untuk sektor-sektor yang membutuhkan pionir dimana belum ada pelaku swasta yang mampu untuk menjalankannya. Negara dalam hal ini melakukan fungsi residu. Manakala warga telah mampu mengelola bisnis di sektor tersebut, maka BUMN tersebut harus diprivatisasi.

Pasal 33 ayat (2) UUD 1945 adalah konsideran utama pendirian suatu BUMN. Pada Pasal ini dinyatakan: ‘cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara’.

Ada tiga kata kunci di sini untuk BUMN, yakni: ‘penting bagi negara’, ‘menguasai hajat hidup orang banyak’ dan ‘dikuasasi oleh negara’. Ketiga hal tersebut mengandung makna ‘kepentingan publik luas’ yang akan melahirkan ‘fungsi publik’ dari cabang produksi tersebut, yakni ketahanan ekonomi nasional.

Penguasaan oleh negara berkonsekuensi kepada hak negara untuk melakukan pembinaan dan pengawasan. Penunjukan direksi di BUMN oleh Pemerintah bukan lagi konsekuensi hubungan kontraktual antara manjemen dengan negara sebagai pemegang mayoritas saham belaka (hubungan horizontal). Jika ini diyakini, maka BUMN telah kehilangan tujuan konstitusionalnya.

Penunjukkan tersebut merupakan suatu keputusan publik yang akan terkait dengan fungsi-fungsi perlindungan terhadap: kepentingan negara dan hajat hidup orang banyak. Penugasan terhadapnya sesungguhnya adalah suatu perintah untuk mengelola keuangan negara berupa kekayaan yang dipisahkan tadi untuk mencapai tujuan-tujuan dalam koridor standar keuangan yang sehat. Dalam konteks ini, kehadiran BPK sebagai pemeriksa tetap relevan sebagai instrumen pembinaan dan pengawasan oleh negara.

Negara berhak untuk memerintahkan para direksi untuk menjalankan kebijakan tertentu atas perusahaan ketika menyangkut upaya menyelamatkan ‘kepentingan negara’ dan ‘hajat hidup orang banyak’ dalam hubungan vertikal. Cara yang sama tidak dapat dilakukan kepada perusahaan swasta lainnya, kecuali mereka menawarkan diri secara sukarela dalam hubungan horizontal. Dalam rangka inilah perlu disusun suatu undang-undang untuk mengaturnya. Undang-undang ini bersifat khusus (lex specialis) terhadap hukum korporasi yang berlaku umum, bukan terhadap undang-undang yang mengatur keuangan negara.

Secara konstitusional BUMN memang ditakdirkan berbeda dengan korporasi swasta lainnya. Itu pula sebabnya dalam realitas sosial adalah hal yang ganjil jika di perusahaan swasta biasa seseorang menyuap pemegang saham untuk mendapatkan posisi direktur. Namun perilaku tersebut akan menjadi masuk akal jika terjadi di BUMN. Ini terjadi karena negara, melalui para pejabatnya, dalam meletakkan perwakilan pada posisi komisaris dan penentuan direksi sesungguhnya berfungsi sebagai ‘pemilik saham mayoritas semu’. Konflik kepentingan sangat tinggi di sini.

Realitas ini sudah barang tentu tidak dapat diselesaikan dengan doktrin hukum korporasi klasik yang mensyaratkan kebebasan berkontrak dan pemisahan kekayaan secara mutlak. Itu sebabnya pengaturan tentang BUMN yang memiliki doktrin berbeda, maka ia ditetapkan dalam konstitusi. Dalam hal ini, kita menganut apa yang dikenal dengan sosialisme. Faham ini sah diterapkan untuk BUMN karena dijamin oleh konstitusi. Itu sebabnya Konstitusi memerintahkan untuk membuat undang-undang khusus yang mengatur tentang hal ini.

Lebih dari satu abad lampau, Maitland (1911) [9] menyatakan, “…ahli hukum Inggris yang tidak tahu apa-apa dan tidak mau peduli terhadap sistem lainnya selain sistem mereka sendiri akan sulit untuk sampai pada sejarah hukum”. Ia melanjutkan, “sebuah sistem yang terisolasi tidak akan dapat menjelaskan dirinya sendiri, apa lagi untuk menjelaskan sejarahnya”.

Tuntutan zaman telah merubah berbagai hal dalam tata kelola. Sebagaimana juga teori kontrak murni yang terkoreksi dan bergerak ke tengah melalui pemberlakuan hukum korporasi, aliran sosialisme juga bergerak ke tengah dalam pengaturan Badan Usaha Milik Negara. Penguasaan oleh negara mulai terkoreksi dan mengalami pembatasan kewenangan terutama untuk kewenangan mengintervensi pengelolaan. Perubahan ini di Cina telah merubah strategi pembinaan (supervisi) oleh pemerintah kepada BUMN mereka melalui apa yang disebut sebagai arms-length supervision (The World Bank, 1996).[10]

Pada tahun 2003, Cina membentuk Komisi Pembinaan dan Administrasi Kekayaan Negara (SASAC). Komisi ini dibentuk untuk tujuan memisahkan pengelolaan fungsi sosial dan fungsi publik pemerintah dari perannya sebagai investor pada BUMN dalam suatu kerangka institusional.[11] Lima tahun kemudian (Oktober, 2008), Cina menerbitkan Undang-Undang tentang Kekayaan BUMN, yang sering disebut sebagai Undang-Undang Kekayaan Negara.

Penerapan sistem kekayaan negara yang dipisahkan tersebut tetap memberikan kewenangan negara untuk melakukan supervisi dan pengawasan melalui badan audit mereka. Hal ini bukan sesuatu yang aneh, karena negara-negara di Eropa dan Asia-Pasifik juga melakukannya dengan proporsi yang berbeda. Di Jerman dilakukan dengan permintaan Parlemen, di Inggris sebatas pengelolaan portofolio, di Belgia melalui eksternal auditor yang ditunjuk oleh ‘General State Control Authorithy’. Begitu juga Chech, Perancis, Finlandia, Spanyol, Slovakia, Polandia. Di Selandia Baru, Australia dan Jepang hal yang sama juga dilakukan (OECD, 2005).[12]

Satu-satunya negara yang berbeda di Eropa adalah Italia dan Belanda. Belanda melepaskan fungsi tersebut seperti halnya perusahaan secara umum. Kendati Belanda memiliki hubungan sejarah dengan sistem hukum Indonesia, pemberian kewenangan auditor negara untuk memeriksa BUMN tak ada hubungan dengan sistem hukum kontinental ataupun anglo saxon. Reformasi BUMN di Indonesia harus diletakkan dalam posisi yang memang berbeda secara konstitusional karena fungsi publik yang diemban.

Dengan demikian, pendapat para penguji materi bahwa BPK tak berhak melakukan pemeriksaan terhadap BUMN/D dengan alasan bahwa BUMN/D tidak terkait dengan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, adalah tidak tepat. Penerapan pemisahan kekayaan negara secara mutlak berdasarkan teori kontraktual murni tidak relevan diterapkan terhadap BUMN Indonesia yang telah ditentukan lain oleh konstitusi.

Bertentangan Dengan Norma Kepastian Hukum?

Pada bagian awal dari tulisan ini telah dijelaskan bahwa permohonan uji materi terhadap UU Keuangan Negara dan UU BPK yang dilakukan oleh Forum Hukum BUMN dkk., didasarkan atas tafsir gramatikal yang keliru terhadap Keuangan Negara. Tafsir sempit tersebut bertentangan dengan makna keuangan yang tidak terbatas pada APBN, dan bertentangan dengan maksud dilakuknnya amandemen UUD 1945 Pasal 23.

Kelemahan juga terjadi untuk maksud penghilangan kewenangan BPK dalam melakukan pemeriksaan terhadap BUMN. Pendekatan faham korporasi klasik yang telah lama ditinggalkan, bahkan oleh Indonesia membuat permohonan uji materi ini akan membawa kemuduran dalam tata kelola keuangan negara.

Terakhir, penghapusan ketentuan mengenai kekayaan negara yang dipisahkan berdasarkan teori kontrak murni ini akan menimbulkan kekacauan hukum. Tuntutan untuk menerapkan hal yang sama akan dilakukan oleh Badan Hukum Milik Negara dan Badan Hukum privat lainnya untuk mendapatkan imunitas dari pemberlakuan hukum publik. Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik atau regulasi lain yang mengatur kewajiban Badan Hukum Milik Negara untuk menjalankan akuntabilitas atas fungsi-fungsi publik mereka akan mengalami pelemahan sistemik.

Untuk menjawab perkembangan zaman, Indonesia lebih memerlukan Undang-Undang yang mengatur tentang kekayaan negara, termasuk kekayaan yang dipisahkan di dalamnya. Undang-Undang ini juga mengatur tentang batasan kerugian negara terkait pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, fungsi BPK secara lebih proporsional, dan secara khusus siapa lembaga yang berwenang menangani ketika terjadi korupsi. Penerbitan Undang-Undang ini akan lebih mampu menyelesaikan persoalan BUMN secara proporsional, bukan dengan menghapus frasa ‘kekayaan negara yang dipisahkan pada BUMN/BUMD’ di pasal 2 UU Keuangan Negara.

Mengabulkan uji materi ini akan memberikan dampak negatif secara sistemik. Argumen Pemohon Uji materi justru bertentangan dengan norma kepastian hukum yang dijamin melalui pasal 28D UUD 1945 dan Pasal 33 UUD 1945 yang menjadi konsideran pembentukan BUMN.



[1] http://www.unisosdem.org/article_detail.php?aid=6831&coid=2&caid=30&gid=3  bersumber dari http://www.bisnis.com/servlet/page?_pageid=127&_dad=portal30&_schema=PORTAL, 25 Nov 2013 jam 18:42

[2] Frank H. Easterbrook & Daniel R. Fischel, The Economic Structure Of Corporate Law 1- 39 (1991)

[3] Robert C. Clark, Corporate Law (1986).

[4] Klausner, Michael. The Contractarian Theory of Corporate Law: : A Generation Later. 2006. Hal: 781

[5] Lihat A. Berle dalam For Whom Corporate Managersare Trustees. A Note, 45 Harv. L. Rev.1365. 1932.

[6] Millon, David. Theories of The Corporation. Duke Law Journal. Vol. 1990:201, hal: 229

[7] Dodge v. Ford Motor Co. [1919]. 204 Mich. 459, 170 N.W. 668 (1919).

[8] Paramount Communications v. Time, Inc., [1989 Transfer Binder] Fed. Sec. L. Rep. (CCi) 94,514, at 93,264 (Del. Ch. 1989).

[9] Maitland. Collected Papers, 1911, hal 488-89 at Cruze, Peter de. Comparative Lawa in a Changing World. London-Sidney: Covendish Publishing Limited, 1999.

[10] The World Bank, China: Reform of State-Owned Enterprise, Washington DC (1996).

[11] Lihat di http://www.sasac.gov.cn

[12] OECD. Corporate Governance of State-owned Enterprises. Paris, 2005, hal. 112