Masih Perlukah Gubernur Dipilih Langsung?

pilkada1

Gamang. Itu kata yang pas untuk sikap Pemerintah mengenai bagaimana gubernur dipilih dalam Rancangan UU Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada). Pada naskah akademik dan rancangan awal RUU Pilkada ini, Pemerintah mengusulkan gubernur dipilih oleh DPRD. Alasannya, Provinsi merupakan “unit antara” yang lebih banyak berkenaan dengan pelaksanaan dekonsentrasi ketimbang desentralisasi. Sehingga, gubernur sebagai kepala unit antara tidak perlu dipilih langsung.  Hal yang berbeda untuk kabupaten/kota sebagai “unit dasar” yang paling dekat dengan masyarakat. Bupati/walikota sebagai kepala unit dasar harus dipilih oleh rakyat agar lebih akuntabel, responsif, efisien dan efektif.

Sikap ini berubah setelah terjadi lobi tertutup antara Panitia Kerja (Panja) DPR dengan Pemerintah pada Kamis, 21 Maret 2013 lalu. Pemerintah, melalui Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri, Djohermansyah Djohan mengubah usulannya. Gubernur dipilih langsung dan bupati/wali kota dipilih DPRD.  Usulan ini dipilih dengan pertimbangan untuk memperkuat kedudukan provinsi dan peran gubernur dalam sistem pemerintahan daerah ke depan. Usul ini juga cenderung ditolak oleh DPR, dan sampai sekarang belum jelas bagaimana sikap akhir Pemerintah.

Salah satu hal pokok yang selalu menjadi patokan adalah gubernur merupakan wakil pemerintah pusat. Dalam posisi seperti itu, seharusnya wewenang untuk menentukan siapa yang menjadi gubernur di suatu provinsi merupakan domain Pemerintah Pusat. Namun karena sudah dibatasi dalam Perubahan Kedua UUD 1945 Pasal 18 ayat 4 yang menyatakan bahwa Gubernur, Bupati, dan WaIikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. Maka tertutuplah sudah peluang untuk ditunjuk langsung oleh Pemerintah Pusat. Pertanyaannya sekarang, bagaimana mekanisme dipilih secara demokratis untuk gubernur tersebut?

Perwakilan vs Langsung

            Pemilihan secara demokratis untuk kepala daerah, dalam hal ini gubernur, setidaknya dapat dimaknai melalui dua cara pemilihan, yaitu pemilihan oleh DPRD sebagai perwakilan rakyat (demokrasi perwakilan) dan dipilih langsung oleh rakyat (demokrasi langsung).

            Pemilihan kepala daerah oleh DPRD dilakukan dalam kurun waktu 1999-2004. Pemilihan oleh DPRD memunculkan politik uang, kurangnya legitimasi dari rakyat terhadap mereka yang tidak dipilih langsung, dan menguatnya kembali posisi DPRD. Nasib gubernur tergantung DPRD sebagai konsekuensi gubernur bertanggung jawab kepada DPRD. Ini sesuai dengan prinsip “mereka yang dipilih bertanggung jawab kepada yang memilih”.

Sedangkan pemilihan langsung oleh rakyat dikenal sejak tahun 2005. Melalui model ini, gubernur dipilih oleh rakyat, dengan konsekuensi bertanggung jawab kepada rakyat. Kasus-kasus konflik yang menyertai pilkada langsung, diperiksanya berpuluh kepala daerah oleh KPK dan defisit dalam pengelolaan keuangan daerah adalah ekses-ekses negatif yang menyertai pilkada langsung. 

Survey yang dilakukan Lingkaran Survei Indonesia (2010) menunjukkan bahwa publik kecewa terhadap hasil Pilkada langsung. Hanya 56,8% saja publik yang yakin bahwa Pilkada bisa menghasilkan calon yang terbaik. Publik juga tidak yakin bahwa kepala daerah akan memenuhi janji selama kampanye. Namun, meski belum memberikan hasil memuaskan, sebagian besar (78%) menganggap bahwa pemilihan langsung adalah acara terbaik untuk memilih kepala daerah.

Survei LSI ini memperlihatkan Pilkada langsung tetap cara terbaik memilih kepala daerah, meski belum memberikan hasil yang memuaskan, seperti calon terpilih tidak sesuai harapan atau kepala daerah gagal menciptakan kesejahteraan. Baik yang yakin maupun tidak dengan hasil pilkada, namun mayoritas (lebih dari 75%) lebih memilih pilkada langsung.

Meski belum memberikan hasil yang memuaskan, pemilihan gubernur langsung juga memberi peluang lahirnya pemimpin-pemimpin visioner yang tidak selalu sejalan dengan kekuatan politik setempat. Terpilihnya Jokowi sebagai Gubernur DKI Jakarta 2012-2017, tidak mungkin terjadi bila pemilihan dilakukan oleh DPRD. Kasus yang sama juga terjadi pada Gamawan Fauzi, Gubernur Sumatera Barat 2005-2009 sebelum diangkat sebagai Menteri Dalam Negeri. Dua figur yang dianggap visioner dan memberi harapan untuk perbaikan tata pemerintahan daerah ini, tidak memiliki dukungan kekuatan politik yang memadai di parlemen daerah.

Secara implisit, dapat dipahami adanya kekhawatiran Pemerintah Pusat bila gubernur dipilih langsung oleh masyarakat, maka keterikatan kepada konstituen lebih tinggi dibanding kepada pemerintah pusat, sehingga tugas-tugas sebagai wakil pemerintah pusat relatif kurang mendapatkan prioritas.  Tapi kekhawatiran ini bisa disebut berlebihan, karena realitanya sangat sedikit kepala daerah (gubernur, bupati atau walikota) yang membuktikan  lebih terikat kepada masyarakat. Mereka lebih terikat ke partai politik pengusungnya dibanding rakyatnya. Indikatornya, janji-janji ke rakyat semasa kampanye pilkada tidak banyak yang direalisasikan.

Bila dicermati lebih dalam, gubernur bukan hanya wakil pemerintah pusat, tapi juga adalah kepala daerah otonom, sebagai konsekuensi dari ditetapkannya provinsi sebagai daerah otonom. Sama halnya dengan kabupaten/kota.  Inilah disebut dengan “Integrated  prefectoral system” di tingkat provinsi. Dalam sistem ini, gubernur memainkan peran sebagai kepala daerah (otonom) dan wakil pemerintah pusat yang memang memiliki tujuan untuk mengintegrasikan kembali daerah otonom yang secara desentral memiliki karakteristik keterpisahan.

Karena itu, upaya membedakan antara pemilihan langsung dan pemilihan oleh DPRD untuk gubernur dan bupati/walikota atau sebaliknya menjadi tidak relevan dan tidak konsekuen dengan posisi pemerintah daerah yang diatur dalam UU Pemerintahan Daerah.

Hal yang diperlukan adalah pendalaman proses demokrasi untuk mengejar ketertinggalan yang ada, bukan membatalkan apa yang sudah dilakukan. Karena fokus bahasan tentang pilkada langsung selama ini memang lebih terfokus pada aktor, bersifat elitis dan tidak sensitif konteks (Purwo Santoso, 2011).

Terakhir, mengingat sifat daerah otonom adalah mengatur dan mengurus, maka gubernur sebagai kepala daerah otonom, juga memiliki wewenang untuk mengintegrasikan dan mengkoordinasikan seluruh instansi vertikal dan pemerintah kabupaten/kota yang ada di bawahnya. Sehingga gubernur yang dipilih secara langsung akan memiliki martabat dan wewenang yang memadai. (Opini ini ditulis oleh Sad Dian Utomo)

Gamang. Itu kata yang pas untuk sikap Pemerintah mengenai bagaimana gubernur dipilih dalam Rancangan UU Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada). Pada naskah akademik dan rancangan awal RUU Pilkada ini, Pemerintah mengusulkan gubernur dipilih oleh DPRD. Alasannya, Provinsi merupakan “unit antara” yang lebih banyak berkenaan dengan pelaksanaan dekonsentrasi ketimbang desentralisasi. Sehingga, gubernur sebagai kepala unit antara tidak perlu dipilih langsung.  Hal yang berbeda untuk kabupaten/kota sebagai “unit dasar” yang paling dekat dengan masyarakat. Bupati/walikota sebagai kepala unit dasar harus dipilih oleh rakyat agar lebih akuntabel, responsif, efisien dan efektif.

Sikap ini berubah setelah terjadi lobi tertutup antara Panitia Kerja (Panja) DPR dengan Pemerintah pada Kamis, 21 Maret 2013 lalu. Pemerintah, melalui Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri, Djohermansyah Djohan mengubah usulannya. Gubernur dipilih langsung dan bupati/wali kota dipilih DPRD.  Usulan ini dipilih dengan pertimbangan untuk memperkuat kedudukan provinsi dan peran gubernur dalam sistem pemerintahan daerah ke depan. Usul ini juga cenderung ditolak oleh DPR, dan sampai sekarang belum jelas bagaimana sikap akhir Pemerintah.

Salah satu hal pokok yang selalu menjadi patokan adalah gubernur merupakan wakil pemerintah pusat. Dalam posisi seperti itu, seharusnya wewenang untuk menentukan siapa yang menjadi gubernur di suatu provinsi merupakan domain Pemerintah Pusat. Namun karena sudah dibatasi dalam Perubahan Kedua UUD 1945 Pasal 18 ayat 4 yang menyatakan bahwa Gubernur, Bupati, dan WaIikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis. Maka tertutuplah sudah peluang untuk ditunjuk langsung oleh Pemerintah Pusat. Pertanyaannya sekarang, bagaimana mekanisme dipilih secara demokratis untuk gubernur tersebut?

Perwakilan vs Langsung

            Pemilihan secara demokratis untuk kepala daerah, dalam hal ini gubernur, setidaknya dapat dimaknai melalui dua cara pemilihan, yaitu pemilihan oleh DPRD sebagai perwakilan rakyat (demokrasi perwakilan) dan dipilih langsung oleh rakyat (demokrasi langsung).

            Pemilihan kepala daerah oleh DPRD dilakukan dalam kurun waktu 1999-2004. Pemilihan oleh DPRD memunculkan politik uang, kurangnya legitimasi dari rakyat terhadap mereka yang tidak dipilih langsung, dan menguatnya kembali posisi DPRD. Nasib gubernur tergantung DPRD sebagai konsekuensi gubernur bertanggung jawab kepada DPRD. Ini sesuai dengan prinsip “mereka yang dipilih bertanggung jawab kepada yang memilih”.

Sedangkan pemilihan langsung oleh rakyat dikenal sejak tahun 2005. Melalui model ini, gubernur dipilih oleh rakyat, dengan konsekuensi bertanggung jawab kepada rakyat. Kasus-kasus konflik yang menyertai pilkada langsung, diperiksanya berpuluh kepala daerah oleh KPK dan defisit dalam pengelolaan keuangan daerah adalah ekses-ekses negatif yang menyertai pilkada langsung. 

Survey yang dilakukan Lingkaran Survei Indonesia (2010) menunjukkan bahwa publik kecewa terhadap hasil Pilkada langsung. Hanya 56,8% saja publik yang yakin bahwa Pilkada bisa menghasilkan calon yang terbaik. Publik juga tidak yakin bahwa kepala daerah akan memenuhi janji selama kampanye. Namun, meski belum memberikan hasil memuaskan, sebagian besar (78%) menganggap bahwa pemilihan langsung adalah acara terbaik untuk memilih kepala daerah.

Survei LSI ini memperlihatkan Pilkada langsung tetap cara terbaik memilih kepala daerah, meski belum memberikan hasil yang memuaskan, seperti calon terpilih tidak sesuai harapan atau kepala daerah gagal menciptakan kesejahteraan. Baik yang yakin maupun tidak dengan hasil pilkada, namun mayoritas (lebih dari 75%) lebih memilih pilkada langsung.

Meski belum memberikan hasil yang memuaskan, pemilihan gubernur langsung juga memberi peluang lahirnya pemimpin-pemimpin visioner yang tidak selalu sejalan dengan kekuatan politik setempat. Terpilihnya Jokowi sebagai Gubernur DKI Jakarta 2012-2017, tidak mungkin terjadi bila pemilihan dilakukan oleh DPRD. Kasus yang sama juga terjadi pada Gamawan Fauzi, Gubernur Sumatera Barat 2005-2009 sebelum diangkat sebagai Menteri Dalam Negeri. Dua figur yang dianggap visioner dan memberi harapan untuk perbaikan tata pemerintahan daerah ini, tidak memiliki dukungan kekuatan politik yang memadai di parlemen daerah.

Secara implisit, dapat dipahami adanya kekhawatiran Pemerintah Pusat bila gubernur dipilih langsung oleh masyarakat, maka keterikatan kepada konstituen lebih tinggi dibanding kepada pemerintah pusat, sehingga tugas-tugas sebagai wakil pemerintah pusat relatif kurang mendapatkan prioritas.  Tapi kekhawatiran ini bisa disebut berlebihan, karena realitanya sangat sedikit kepala daerah (gubernur, bupati atau walikota) yang membuktikan  lebih terikat kepada masyarakat. Mereka lebih terikat ke partai politik pengusungnya dibanding rakyatnya. Indikatornya, janji-janji ke rakyat semasa kampanye pilkada tidak banyak yang direalisasikan.

Bila dicermati lebih dalam, gubernur bukan hanya wakil pemerintah pusat, tapi juga adalah kepala daerah otonom, sebagai konsekuensi dari ditetapkannya provinsi sebagai daerah otonom. Sama halnya dengan kabupaten/kota.  Inilah disebut dengan “Integrated  prefectoral system” di tingkat provinsi. Dalam sistem ini, gubernur memainkan peran sebagai kepala daerah (otonom) dan wakil pemerintah pusat yang memang memiliki tujuan untuk mengintegrasikan kembali daerah otonom yang secara desentral memiliki karakteristik keterpisahan.

Karena itu, upaya membedakan antara pemilihan langsung dan pemilihan oleh DPRD untuk gubernur dan bupati/walikota atau sebaliknya menjadi tidak relevan dan tidak konsekuen dengan posisi pemerintah daerah yang diatur dalam UU Pemerintahan Daerah.

Hal yang diperlukan adalah pendalaman proses demokrasi untuk mengejar ketertinggalan yang ada, bukan membatalkan apa yang sudah dilakukan. Karena fokus bahasan tentang pilkada langsung selama ini memang lebih terfokus pada aktor, bersifat elitis dan tidak sensitif konteks (Purwo Santoso, 2011).

Terakhir, mengingat sifat daerah otonom adalah mengatur dan mengurus, maka gubernur sebagai kepala daerah otonom, juga memiliki wewenang untuk mengintegrasikan dan mengkoordinasikan seluruh instansi vertikal dan pemerintah kabupaten/kota yang ada di bawahnya. Sehingga gubernur yang dipilih secara langsung akan memiliki martabat dan wewenang yang memadai.