Tarik Ulur Otonomi Daerah

scoreDua tahun sebelum terbitnya kebijakan otonomi daerah melalui UU No. 22/1999, pakar pemerintahan daerah, Turner dan Hulme (1997) telah menyatakan bahwa devolusi yang sungguh-sungguh, dimana pemerintah pusat secara aktual menyerahkan kekuasaannya kepada pemerintah daerah,  sangat sulit terjadi. Menurutnya otonomi daerah malah seringkali bergerak ke arah konsentrasi kekuasaan di pusat.

Kesimpulan kedua pakar pemerintahan daerah ini tampaknya mulai mewujud nyata dalam revisi UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah yang saat ini sedang dibahas di DPR. Pendulum pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah, yang sebelumnya berada di kutub desentralisasi kini bergerak kembali ke arah sentralisasi. Bahkan, revisi UU ini cenderung kembali ke isi UU No. 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah yang dibentuk di era Orde Baru dengan formasi politik otoritarian.

Kecenderungan ini setidaknya terlihat dari beberapa indikator, yaitu penetapan kabupaten/kota sebagai wilayah administratif, pemberian urusan pemerintahan umum kepada provinsi dan kabupaten/kota serta menguatnya kembali peran gubernur.

Pemerintah, melalui revisi UU Pemda, berusaha memperluas ruang lingkup wilayah administratif ke tingkat kabupaten/kota. Pengenaan status wilayah administratif ini berarti menempatkan kabupaten/kota setipe dengan provinsi. Ini berarti dianutnya kembali integrated prefectoral system secara utuh seperti dalam UU No. 5/1974. Sebelumnya sistem ini hanya dianut secara parsial di tingkat provinsi, seiring dengan semangat pengutamaan desentralisasi dibanding dekonsentrasi. Namun, apakah status baru itu mengakibatkan kabupaten/kota memperoleh hak dekonsentrasi, yang biasanya menyertai posisi sebagai wakil pemerintah pusat? Ternyata tidak. Pemerintah Pusat memberikan status itu kepada kabupaten/kota hanya untuk bertindak sebagai penyelenggara urusan pemerintahan umum.

Apa yang dimaksud dengan urusan pemerintahan umum ini? Urusan Pemerintahan Umum adalah “urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan” (Pasal 20 ayat 5). Definisi ini mirip dengan pengertian dari Urusan Pemerintahan itu sendiri, yakni “kekuasaan pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh kementerian negara, lembaga pemerintahan non kementerian, dan pemerintahan daerah untuk melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat” (Pasal 1 angka 5). Padahal Urusan Pemerintah itu sendiri dibagi tiga, selain Urusan Pemerintahan Umum, juga ada Urusan Pemerintahan Absolut dan Konkuren. Dua yang terakhir ini didefinisikan dengan jelas, tegas, dan sektoral.

Bila ditilik lebih rinci, urusan pemerintahan umum ini memiliki pengertian dan ruang lingkup yang kabur, multitafsir dan rawan memicu konflik, karena ketidakjelasannya. Ambil contoh konflik antara Gubernur Jawa Tengah, pada masa Bibit Waluyo dengan Walikota Surakarta saat itu, Joko Widodo dalam rencana pemugaran pabrik es Sari Petojo di Surakarta yang merupakan cagar budaya untuk dibangun mal. Penolakan ini menimbulkan kemarahan dan kegusaran Gubernur, karena merasa kewenangannya tidak diindahkan.

Pemberian urusan pemerintahan umum ini rupanya menjadi jalan bagi Pemerintah Pusat untuk cawe-cawe dalam penentuan perangkat di daerah. Nantinya ada  “perangkat Pusat di daerah” untuk membantu provinsi, kabupaten, dan kota dalam melaksanakan urusan pemerintahan umum. Perangkat ini semacam Sekretariat Wilayah Administratif, yang memiliki struktur organisasi dan tata kerja sendiri. Meskipun beban anggarannya tetap dipikul oleh APBD provinsi dan kabupaten/kota. Pembentukan perangkat pusat ini  mengingatkan kita pada era Orde Baru yang sentralistis dengan adanya kantor departemen  dan kantor wilayah di kabupaten/kota dan provinsi. Hal ini juga dapat dimaknai sebagai penguatan dominasi pusat di daerah, sehingga ruang gerak daerah otonom untuk mengatur dan mengurus kepentingan daerahnya sendiri jadi mengecil dan terbatas.

Pemberian status wilayah administratif dan urusan pemerintahan umum ini dapat mengaburkan esensi dari otonomi daerah di tingkat kabupaten/kota, karena tidak adanya perbedaan dengan provinsi. Padahal berdasarkan asas otonomi, urusan pemerintahan daerah yang menjadi kewenangan Daerah Provinsi harus berbeda secara tegas dengan Daerah Kabupaten dan Kota. Ukurannya adalah pada tingkatan otonomi dan kedekatannya pada warga masyarakat yang dilayani. Ini sesuai dengan pendapat Litveck (1998) yang menyatakan rasionalitas keberadaan desentralisasi dilandasi argumen bahwa pemerintah yang baik adalah yang memiliki kedekatan hubungan dengan rakyat yang dilayaninya.

Semangat untuk mengurangi otonomi kabupaten/kota juga tampak dari klausul mengenai penguatan peran gubernur. Pemerintah Pusat tampaknya berharap  kendali kepada kabupaten/kota yang jumlahnya lebih dari 500 dapat diringankan dengan adanya pendelegasian wewenang ke gubernur sebagai wakil pemerintah pusat. Namun, ternyata ini kebablasan. Alih-alih memberikan kewenangan yang memadai, justru cenderung memberikan gubernur tugas-tugas yang melampaui batas kewenangannya. Hal ini dapat dilihat dari kewenangan gubernur untuk memberikan sanksi kepada bupati dan walikota. Bagaimana memastikan bahwa sanksi itu diberikan tanpa adanya tendensi politis? Sementara gubernur dipilih melalui pemilukada dan berasal dari partai politik. Saat gubernur memberikan sanksi kepada bupati dan walikota yang berbeda kepentingan dan afiliasi politiknya, maka hal itu dapat memicu konflik dan bernuansa politis.

Hal lain adalah kewenangan gubernur untuk membatalkan peraturan daerah (perda), peraturan kepala daerah kabupaten/kota (perkada), dan rancangan perda tentang kecamatan. Ini jelas melampaui batasan kewenangan gubernur. Padahal di dalam pasal 9 ayat 2 UU No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, pembatalan peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang, seperti perda, dan perkada, hanya dapat dilakukan oleh MA.

Upaya mengintervensi kabupaten/kota juga tampak dari adanya kewenangan gubernur meminta langsung kepada perangkat daerah untuk menangani masalah penting dan mendesak. Meskipun permintaan ini ditujukan juga kepada bupati/walikota, namun kontak langsung gubernur dengan perangkat daerah kabupaten/kota membuat wilayah intervensi gubernur meluas dan melebar. Ini berpotensi mengganggu proses kerja internal birokrasi kabupaten/kota.

Karena itu, agar revisi UU Pemda ini tidak kontraproduktif dengan semangat otonomi daerah, maka hal-hal yang perlu dilakukan adalah membatalkan status wilayah administratif kepada kabupaten/kota, cukup di provinsi saja. Hal ini sangat tepat dikaitkan dengan posisi negara kesatuan seperti dinyatakan oleh Benyamin Hoessein (2002), bahwa peran ganda gubernur sebagai kepala daerah dan wakil pemerintah dimaksudkan untuk mengintegrasikan kembali daerah otonom yang secara desentral memiliki karakteristik keterpisahan.

Upaya lain adalah menghapus ketentuan penyelenggaraan urusan pemerintahan umum di kabupaten/kota. Muatan materi yang berkaitan dengan hal itu cukup diintegrasikan ke dalam kewajiban kepala daerah dan wakil kepala daerah saja. Terakhir adalah mengubah kewenangan gubernur untuk “membatalkan” menjadi “mengusulkan pembatalan” perda, perkada, dan rancangan perda kecamatan, karena bertentangan dengan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Berbagai upaya ini harus dilakukan, sebab bila diabaikan, maka sebenarnya revisi UU Pemda ini tidak lain hanyalah upaya menarik kembali otonomi yang sudah terlanjur diberikan kepada daerah kabupaten/kota.